Das Zusatzprotokoll Nr. 15 zur Änderung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) trat am 1. August 2021 in Kraft und enthält fünf punktuelle Anpassungen in der EMRK. Diese sind zum einen gerichtsinterner und verfahrenstechnischer Natur. Augenfällig ist jedoch die Verankerung des Prinzips der Subsidiarität und der Verweis auf den Beurteilungsspielraum der Mitgliedsstaaten (sog. „margin of appreciation“) in der Präambel. Diese wiedergeben eine langanhaltende Diskussion darüber, welche Rolle der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) einnehmen sollte.

Das Zusatzprotokoll Nr. 15 der EMRK ist das Resultat eines langjährigen Reformprozesses. Ausgelöst wurde dieser an der Ministerratskonferenz des Europarates unter dem Vorsitz der Schweiz in Interlaken im Jahr 2010. Ursprünglich war das Ziel die Effizienz des EGMR zu steigern und die Funktionsfähigkeit des überlasteten EGMR sicherzustellen. Das Zusatzprotokoll wurde in den vergangenen Jahren auf Ministerratsebene erarbeitet, wobei an diesem Prozess auch der Bundesrat und die Bundesverwaltung beteiligt waren. Das Zusatzprotokoll wurde bereits am 24. Juni 2013 verabschiedet, konnte jedoch erst in Kraft treten, nachdem alle 47 Mitgliedstaaten des Europarates die Ratifizierungsurkunde eingereicht haben.

 

Das Zusatzprotokoll Nr. 15 sieht fünf zentrale Änderungen der EMRK vor:

  • Das Subsidiaritätsprinzip und die „margin of appreciation“-Doktrin wird in der Präambel verankert;
  • Art. 2 des Protokolls: Änderungen zum Alter der Richterinnen und Richter am EGMR;
  • Art. 3 des Protokolls: Wegfall des Widerspruchsrechts der Parteien gegen die Abgabe der Rechtssache an die Grosse Kammer;
  • Art. 4 des Protokolls: Verkürzung der Beschwerdefrist;
  • Art. 5 des Protokolls: Änderung von Art. 35 Abs. 3 Bst. b EMRK für weniger Bagatelldelikte am EGMR.

Die neue Präambel

Erstmalig wird in der Präambel der EMRK den Hinweis auf das Prinzip der Subsidiarität und die «margin of appreciation»-Doktrin festgehalten. Nach dem Subsidiaritätsprinzip sind in erster Linie die Mitgliedstaaten aufgefordert, allen ihren Rechtsunterworfenen die Rechte und Freiheiten der EMRK und der dazugehörigen Protokolle zuzusichern (vgl. Art. 1 EMRK). Gemäss der „margin of appreciation“-Doktrin geht der Gerichtshof bei der Anwendung der Konvention davon aus, dass die Mitgliedstaaten über einen Ermessenspielraum darüber verfügen, wie sie die EMRK anwenden und umsetzen. Auch deshalb, weil nationale Instanzen oftmals besser in der Lage sind lokale Gegebenheiten und Bedürfnisse abzuschätzen.

In welchem Umfang den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum zukommt, wird indes durch verschiedene Faktoren bestimmt. Namentlich sind die Art des verfolgten öffentlichen Interesses, der Grad der Einheitlichkeit der Praxis oder die Art der staatlichen Verpflichtung von Relevanz. In gewissen Bereichen, wie z.B. die Wegweisung krimineller Ausländerinnen und Ausländern und deren Recht auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK), hat der EGMR detaillierte Beurteilungskriterien entwickelt, die von den Mitgliedstaaten zu beachten sind (z.B. in Emre gegen die Schweiz, v. 22. Mai 2008, Ziff. 65 ff.). Ein weiterer Beurteilungsspielraum wird hingegen anerkannt, wenn sich zu moralischen oder sittlichen Fragen noch kein europäischer Konsens herausgebildet hat. Insbesondere im Bereich der Religionsfreiheit nach Art. 9 EMRK räumt der EGMR den Mitgliedstaaten regelmässig einen sehr weiten Spielraum ein (wie z.B. in Lautsi u.a. gegen Italien, v. 18.März 2011, Ziff. 69 ff., betr. Kruzifixen im Klassenzimmer).

Während die verfahrenstechnischen Änderungen im Zusatzprotokoll wenig umstritten waren, gab die Anpassung der Präambel Anlass zu heftigen Diskussionen. Die Verankerung der besagten Prinzipien in der Präambel ist jedoch auf die in einigen Mitgliedstaaten aufgekommene Kritik an der Rechtsprechung des EGMR zurückzuführen. Bemängelt wird insbesondere, der Gerichtshof würde in seiner Rechtsprechung den Besonderheiten der Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten zu wenig Rechnung tragen. Auch in der Schweiz wurden in der Politik immer wieder Stimmen laut, wonach der EGMR die EMRK zu extensiv auslege und damit angeblich in die Souveränität der Schweiz eingreife.

Ob die Änderung der Präambel bewirkt, dass den Mitgliedstaaten künftig tatsächlich mehr Spielraum eingeräumt wird, kann gegenwärtig noch nicht beurteilt werden. Denn eine Präambel begründet regelmässig keine unmittelbaren Verpflichtungen, kann aber für die Auslegung einer verpflichtenden Bestimmung herangezogen werden (Art. 31 Abs. 2 Wiener Vertragsrechtskonvention). Die rechtliche Bedeutung dieser Änderung der Präambel ist daher gering. Sie könnte jedoch bewirken, dass sich der EGMR vermehrt freiwillig oder auf politischen Druck hin in seiner Rechtsprechung zurückhält. Entscheidend wird aber sein, ob die «margin of appreciation»-Doktrin vom Bereich moralischer und gesellschaftspolitischer Fragestellungen auf andere Bereiche ausgeweitet wird, zum Beispiel auf die Behandlung von Inhaftierten oder auf die Auslegung des Rechts auf Familie. Das wäre dann tatsächlich fatal und hätte eine systematische Aushöhlung des EGMR als Wächter der Menschenrechte zur Folge.

Amtszeit der Richter

Gemäss Art. 21 Abs. 2 EMRK müssen Kandidierende für das Richteramt am EGMR künftig jünger als 65 Jahre alt sein. Früher galt für das Richteramt eine Alterslimite von 70 Jahren und mit Erreichen des 70. Lebensjahres schied man automatisch aus dem Amt aus. Neu wird anstelle einer Alterslimite für die Amtsausübung ein Höchstalter für die Kandidatur vorgesehen. Kandidierende Richter dürfen am Stichtag der Wahl maximal 64 Jahre alt sein. Zudem üben die gewählten Richterinnen und ihr Amt neu für die volle Amtsdauer von neun Jahren aus und scheiden nicht mehr automatisch mit dem 70. Altersjahr aus.

Wegfall des Widerspruchsrechts

Der neue Artikel 3 des Zusatzprotokolls Nr. 15 ist zivilprozessualer Natur und regelt folgenden Sachverhalt: Wirft eine Beschwerde, die von der üblichen EGMR-Kammer (sieben Richter) behandelt wird, eine schwerwiegende Frage der Auslegung oder Anwendung der Konvention oder der Protokolle auf, oder kann ihre Entscheidung von einem früheren Urteil des EGMR abweichen, so kann die Kammer die Beschwerde jederzeit an die Grosse Kammer (17 Richter) weiterleiten (eine gleichartige Regelung sieht auch das Schweizer Bundesgericht in Art. 20 Abs. 2 BGG vor). Gemäss bisherigem Recht hatte jede Partei des Verfahrens das Recht, sich der Abgabe des Falles an die Grosse Kammer zu widersetzen. Dieses Widerspruchsrecht wurde nun abgeschafft. Ziel dieser neuen Regelung ist die verbesserte Kohärenz der Rechtsprechung des EGMR.

Verkürzung der Beschwerdefrist

Bislang betrug die Frist für die Einreichung einer Beschwerde an den EMGR ab dem Zeitpunkt des letztinstanzlichen, nationalen Entscheides sechs Monate. Die Beschwerdefrist wurde nun auf vier Monate gekürzt. Begründet wird dies mit der Verbesserung gängiger Kommunikationstechnologien und der Annäherung an die Beschwerdefristen in den Mietgliedstaaten. Die neue Beschwerdefrist ist im Vergleich zu den Schweizerischen Berufungs- bzw. Beschwerdefristen (i.d.R. 30 Tage) immer noch relativ lange und schränkt daher die Beschwerdemöglichkeit nur marginal ein.

Der EGMR kümmert sich nicht um Bagatellen

Gemäss dem bisherigen Art. 35 Abs.3 lit. b EMRK erklärte der EGMR eine Beschwerde für unzulässig, wenn (i) dem Beschwerdeführer kein erheblicher Nachteil entstanden ist, (ii) die Achtung der Menschenrechte keine Prüfung der Begründetheit der Beschwerde erfordert und (iii) die Rechtssache von einem innerstaatlichen Gericht gebührend geprüft wurde. Letztere Voraussetzung fällt nun mit dem neuen Zusatzprotokoll weg. Die Streichung des Passus soll dem Grundsatz „de minimis non curat praetor“ Nachdruck verleihen und die Effizienz des EGMR steigern.

Da Beschwerden nun für unzulässig erklärt werden können, obwohl die gerügte EMRK-Verletzung im innerstaatlichen Verfahren nicht hinreichend oder gar nicht geprüft wurde, wird der EGMR nicht mehr Garant dafür sein, dass das Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK ausnahmslos eingehalten wird. Inwieweit die Änderung dieses Unzulässigkeitskriteriums zudem zu einer Steigerung der Effizienz des EGMR beitragen wird, bleibt fraglich. Denn die bisherige Praxis zeigt, dass der Gerichtshof nur mit grosser Zurückhaltung von der Annahme eines nicht erheblichen Nachteils ausgeht. Damit dürfte diese Neuerung kaum zu einer merklichen Reduzierung der Arbeitslast des Gerichthofes beitragen.

Quellen