TTPW-Beitragsreihe – Teil 1: Was regelt die Verordnung und für wen gilt sie?

Teil 1: Was regelt die TTPW und für wen gilt die Verordnung?

Anwendungsbereich der TTPW

Die TTPW regelt hauptsächlich Anforderungen an die Verbreitung politischer Werbung, nicht jedoch an die politische Werbung selbst. Die Rechtmäßigkeit des Inhalts einer politischen Anzeige soll sich ausschließlich nach anderen Bestimmungen richten, nicht aber nach der TTPW (vgl. Art. 2 Abs. 2). Daher bleiben andere Vorschriften neben der TTPW anwendbar, wie insbesondere datenschutzrechtliche Bestimmungen und Bestimmungen über Dienstleistungen und digitale Dienste.

Maßgebliche Voraussetzung für die Pflicht zur Beachtung der Vorgaben der TTPW ist das Vorliegen „politischer Werbung“ bzw. einer „politische Anzeige“.

Was ist politische Werbung?

Der zentrale Begriff der TTPW ist die „politische Werbung“. Der Begriff ist vom lauterkeitsrechtlich geprägten Begriff der absatzfördernden Werbung zu unterscheiden. Die TTPW benutzt einen eigenständigen Begriff und definiert diesen in Art. 3 Nr. 2 umständlich über eine Vielzahl wiederum eigenständig definitionsbedürftiger Unterbegriffe. (Die hervorgehobenen Begriffe werden in der Folge genauer betrachtet):

„Politische Werbung“ [ist] die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung einer Botschaft mithilfe eines beliebigen Mittels, die in der Regel gegen Entgelt oder im Rahmen interner Tätigkeiten oder als Teil einer politischen Werbekampagne erfolgt,

a) durch oder für einen politischen Akteur oder in seinem Namen, es sei denn, sie ist rein privater oder rein kommerzieller Natur; oder

b) die geeignet und darauf ausgerichtet ist, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, ein Abstimmungsverhalten oder einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess auf Unionsebene oder auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene zu beeinflussen;

und die Folgendes nicht einschließt:

1. Mitteilungen aus amtlichen Quellen der Mitgliedstaaten oder der Union, die sich ausschließlich auf die Organisation und die Modalitäten der Teilnahme an Wahlen oder Referenden, einschließlich der Bekanntgabe von Kandidaturen oder Referendumsvorlagen, oder die Förderung der Teilnahme an Wahlen oder Referenden beziehen;
2. öffentliche Kommunikation, mit der die Öffentlichkeit durch, für oder im Namen einer Behörde eines Mitgliedstaates oder durch die, für die oder im Namen der der Union, einschließlich durch, für oder im Namen von Mitgliedern der Regierung eines Mitgliedstaates, offiziell informiert werden soll, sofern sie nicht geeignet und darauf ausgerichtet ist, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, das Abstimmungsverhalten oder einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess zu beeinflussen; sowie
3. die Vorstellung von Kandidaten in bestimmten öffentlichen Räumen oder in den Medien, die gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist und unentgeltlich unter Wahrung der Gleichbehandlung der Kandidaten erfolgt.“

Botschaft

Als Botschaft ist jede meinungsbildende Äußerung zu verstehen, unabhängig davon, ob die Meinung die eigene oder eine fremde ist. Auch Tatsachenäußerungen sind eine Botschaft im Rechtssinne.

Entgelt

„Entgelt“ ist jede Gegenleistung, egal ob mittelbar oder unmittelbar, finanzieller Natur oder als Sachleistung. Wenn die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung der politischen Werbung sich in irgendeiner Weise als (wirtschaftliches) Geben-und-Nehmen erweist, ist sie entgeltlich. Bestätigt wird dieses Verständnis durch Erwägungsgrund 1 der Verordnung, wonach als Entgelt neben der Bezahlung auch andere Formen wie Sachleistungen genügen. Die Abgrenzung kann im Einzelfall aber natürlich schwierig sein.

Interne Tätigkeit oder Teil einer politischen Werbekampagne

Alternativ zum Entgelt genügt auch das Vorliegen einer der beiden nachfolgenden Voraussetzungen „im Rahmen interner Tätigkeiten“ und „als Teil einer politischen Werbekampagne“. Auch diese stehen im Alternativverhältnis zueinander und mit dem Entgelt. Das heißt nur eine der drei Voraussetzungen muss gegeben sein. Beide Begriffe sind erklärungsbedürftig.

Die politische Werbekampagne ist definiert in Art. 3 Nr. 7: Mehrere politische Anzeigen werden zu einer politische Werbekampagne, wenn sie in einem inneren Zusammenhang stehen und im Rahmen eines einheitlichen Vertrages gemeinsam ausgearbeitet oder finanziert werden. Werbekampagnen erreichen mehr Menschen als einzelne Anzeigen. Daher soll hier besondere Transparenz hergestellt werden (Erwägungsgründe 57 und 64).

Die „interne Tätigkeit“ ist das Gegenstück zur Werbekampagne. Die Werbekampagne wird über einen externen Dienstleister abgewickelt. Die interne Tätigkeit verzichtet auf die Hinzuziehung Außenstehender. Beispiele für eine interne Tätigkeit sind etwa das Selbstdrucken und Austeilen von Flyern oder das Teilen von politischen Inhalten einer Partei durch Parteimitglieder über Social Media.

Wer ist ein politischer Akteur?

Ein weiterer zentraler Begriff der TTPW ist der „politische Akteur“. Zusätzlich zu den bereits erörterten Kriterien, handelt es sich hierbei ebenfalls um ein Alternativmerkmal neben der „Beeinflussungsalternative“, die weiter unten dargestellt werden. Art. 3 Nr. 4 enthält eine abschließende Liste der möglichen politischen Akteure. Nur diejenigen Personen und Organisationen, die unter eine der dortigen Kategorien fallen, sind politische Akteure. Die meisten der aufgeführten Organisationen dürften selbsterklärend sein:

• Parteien (lit. a);
• (Parteien)Bündnisse, d.h. vor allem Zusammenschlüsse politischer Parteien (lit. b);
• europäische Parteien (lit. c);
• Kandidaten für und Inhaber eines politischen Amtes (lit. d und e);
• Organisationen, die ausschließlich zu dem Zweck gegründet wurden, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums zu beeinflussen (lit. f) sowie
• Personen, die einen der politischen Akteure in der Erreichung ihrer politischen Ziele unterstützt wie zum Beispiel Jugendorganisationen und ggf. politische Stiftungen (lit. g; ErwGr 33).

In der Praxis werden u.a. die von Buchstabe f adressierten „Organisationen, die ausschließlich zu dem Zweck gegründet wurden, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums zu beeinflussen (lit. f)“ kontrovers diskutiert. Hiermit gemeint sind zunächst Akteure, die unter die Schwelle einer politischen Partei fallen, z.B. weil sie als Organisation nicht dauerhaft bestehen sollen oder weil sie nicht an Wahlen teilnehmen. Ebenfalls von Buchstabe f erfasst sind Akteure, die keine einer Partei vergleichbare Organisationsstruktur haben. Influencer oder Blogbetreiber dürften als solche nicht als „Organisationen“ im Sinne von Buchstabe f einzuordnen sein. Etwas anderes kann aber dann gelten, wenn solche Akteure derart eng in eine Organisation eingebunden sind, dass sie als Teil davon angesehen werden müssen. Ob von Buchstabe f daneben bereits Fälle erfasst sind, in denen gegen Bezahlung eine Webseite für oder im Namen einer politischen Organisation betrieben werden, bedarf der Prüfung im Einzelfall.

Was ist mit Geeignetheit und Ausrichtung gemeint?

Alternativ zur Botschaft eines politischen Akteurs reicht es auch, wenn die Botschaft „geeignet und darauf ausgerichtet ist“, eine Abstimmung oder Gesetzgebungsprozess zu beeinflussen. Dabei ist die Geeignetheit als objektiver Maßstab, die Ausrichtung als subjektiver bzw. funktionaler Maßstab ausgestaltet.

Zwar sind sowohl „Geeignetheit“ als auch „Ausrichtung“ über objektive Umstände zu ermitteln. Allerdings darf nicht vom Vorliegen des einen auf das Vorliegen des anderen geschlossen werden. Nur gemeinsam lassen sie eine Abgrenzung der politischen Botschaft von einer privaten oder kommerziellen (oder sonstigen) Botschaft zu (ErwGr 23).

Als Kriterien für die Bestimmung, ob eine solche wesentliche Verbindung zwischen Botschaft und Beeinflussung besteht, können zum Beispiel herangezogen werden:

• Überlappung mit einem bestimmten Gesetzgebungsprozess, auf den sich die Botschaft bezieht (z.B. während der Lesungen im Bundestag).
• Aus und mit welchen Mitteln die Botschaft verbreitet wird (z.B.: Mittel aus einem bestimmten Förderfonds für politische Projekte; Gastbeitrag in einer Parteizeitung).
• In welcher Sprache ist die Botschaft gehalten (ein Instagram-Post auf Sorbisch wird weder darauf ausgerichtet, noch dazu geeignet sein, die Wahl zur Bremischen Bürgerschaft zu beeinflussen).
• An wen richtet sich die Botschaft (z.B. an Familienmitglieder oder Bestandskunden, dann eher keine politische Werbung).
• In welchem Tonfall ist die Botschaft gehalten (z.B. ist eine Botschaft, die sich auf ein klimapolitisches Gesetzgebungsverfahren bezieht und den Standpunkt einer politischen Partei kritisch aufgreift, eher zur Beeinflussung geeignet und auf eine solche ausgerichtet)
• Natürlich kann auch der Inhalt der Botschaft auf ihren politischen Charakter schließen lassen.

Für die Ermittlung der Beeinflussung ist auf den Zeitpunkt der Verbreitung abzustellen. Liegen die Kriterien erst später vor, ist das für den politischen Charakter der Botschaft unerheblich. Das gilt auch dann, wenn die Verbreitung noch andauert. Es gibt kein „Hineinwachsen“ einer Botschaft in die politische Werbung. Etwas anderes kann bei sich dauerhaft erneuernder Verbreitung gelten.

Was ist eine politische Anzeige?

Die politische Anzeige ist die nach außen getragene politische Werbung. Eine politische Werbung wird zur politischen Anzeige, sobald sie veröffentlicht, zugestellt oder verbreitet wird.

Wie unterscheidet sich politische Werbung von sonstiger Werbung?

„Werbung“ im wirtschaftlichen Kontext ist definiert als jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern. Diese Maßstäbe sind so nicht auf politische Werbung übertragbar.

Während (sonstige) Werbung geschützt ist, weil es Ausdruck des Rechts ist, ein Unternehmen zu führen, ist das Verbreiten politischer Inhalte Ausdruck der Meinungsfreiheit. Obwohl im Europarecht auch wirtschaftliche Werbung unter die Meinungsfreiheit fallen kann, sind diese beiden Grundrechte getrennt voneinander zu betrachten. Wahlaufrufe als Kern politischer Meinungsäußerung sind nicht einer gleichen Kontrolldichte unterworfen, wie sonstige Werbebotschaften, die ihrem Inhalt nach eher belästigend wirken können.

Gibt es gesetzlich definierte Ausnahmen von den Pflichten der TTPW?

Ja, allerdings nur in sehr geringem Umfang. Keine politische Werbung sind etwa amtliche Mitteilungen, Bekanntmachungen oder andere Formen öffentlicher Kommunikation durch Behörden.

Darüber hinaus gelten reine Meinungsäußerungen und redaktionelle Inhalte (Pressebeiträge) grundsätzlich nicht als politische Werbung, außer hierfür wird eine Vergütung geleistet. Sind Podcasts oder Social Media-Posts mit redaktionellem Inhalt entgeltlich , bedarf es einer Betrachtung des Einzelfalls, ob von einer unmittelbaren und messbaren Vergütung auszugehen ist. Nur dann liegt politische Werbung im Sinne der TTPW vor.

Nächste Woche folgt Teil 2 der Beitragsreihe.