Beitragsreihe zur Verordnung 2024/900 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (TTPW)
Seit dem 10.10.2025 gilt die Verordnung 2024/900 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (TTPW). Mit der TTPW will der Europäische Gesetzgeber der unredlichen Beeinflussung von politischen Entscheidungen vorbeugen. Der Regelungsgedanke der TTPW ist zweifellos ein wichtiger: Politische Werbung greift in Gesetzgebungsprozesse und Wahlentscheidungen ein. Handelt es sich dabei um Desinformation, kann dies hochproblematisch sein. Die TTPW geht jedoch weiter und stellt politische Werbung als solche unter Generalverdacht. Dieser regulatorische Fehler ist bei der Anwendung der TTPW stets zu bedenken.
Die Regelungen der TTPW sind komplex. Wohl auch deshalb hat die Kommission einen Leitfaden zur Implementierung der TTPW veröffentlicht. Vergleichbar mit anderen europäischen Regelungsregimen sieht auch die TTPW Sanktionen vor, die ergänzend zu sonstigen Sanktionsregimen, insbesondere denen der DSGVO, gelten.
Zuständig für die Durchsetzung der TTPW sind die nationalen Datenschutzaufsichtsbehörden. Wohl infolge der Nähe zum „Politischen Berlin“ hat sich die Datenschutzkonferenz darauf verständigt, dass sich in Deutschland schwerpunktmäßig die Berliner Aufsichtsbehörde der TTPW widmen wird. Erste Verfahren werden bereits geführt, auch durch uns.
In dieser Beitragsreihe stellen wir ausgewählte Rechtsfragen der TTPW vor und geben erste Antworten auf die zahlreichen Rechtsfragen im Umgang mit der Verordnung.
Teil 4: Sorgfaltspflichten und Überschneidungen zu anderen Rechtsbereichen
In unserem vorerst letzten Beitrag der Reihe geben wir einen Überblick über die weiteren, nicht datenschutzbezogenen Pflichten der TTPW. Diese richten sich überwiegend an Herausgeber von politischer Werbung und Anbieter von Dienstleistungen im Kontext politischer Werbung. Zudem wird die Wechselwirkung mit anderen Rechtsgebieten in den Blick genommen. Im Einzelnen:
Pflichten für Anbieter politischer Werbedienstleistungen
Die Anbieter politischer Werbedienstleistungen sind in Artikel 3 Nr. 6 TTPW definiert. Es handelt sich um natürliche oder juristische Personen, die politische Werbedienstleistungen – also die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung einer Botschaft – erbringen, wobei Online-Vermittlungsdienste nach Artikel 3 lit. g des Digital Services Act (DSA) genauso wenig erfasst sein sollen, wie reine Nebendienstleistungen. Eine reine Nebendienstleistung soll beispielsweise das bloße Drucken oder Versenden von Wahlflyern ohne eigenen Gestaltungseinfluss sein.
Einschränkung der Vertragsfreiheit
Artikel 5 Absatz 1 TTPW stellt ein Diskriminierungsverbot auf. Die Anbieter politischer Werbedienstleistungen dürfen einen Sponsor nicht allein deshalb benachteiligen, weil dieser seinen Wohnsitz oder seine Niederlassung an einem bestimmten Ort hat. Entscheidend ist das Wort „allein“. Nicht jede unterschiedliche Behandlung ist verboten. Vielmehr darf die Entscheidung, ob eine Dienstleistung erbracht wird, nicht ausschließlich auf dem Wohnsitz oder dem Niederlassungsort des Sponsors beruhen und dadurch diskriminierend sein. Der Sponsor ist die Person oder Organisation, in deren Namen eine politische Anzeige erstellt oder verbreitet wird. In der Regel ist das die Person oder Organisation, die für die Werbedienstleistung bezahlt. Ein Beispiel: Eine Werbeagentur bietet politische Werbedienstleistungen in mehreren EU-Mitgliedstaaten an. Eine Partei mit Sitz in Frankreich möchte eine politische Anzeige für eine Kampagne in Deutschland schalten. Die Agentur lehnt den Auftrag mit der alleinigen Begründung ab, dass die Partei ihren Sitz in Frankreich hat.
Artikel 5 Absatz 2 TTPW statuiert eine weitere, eigenständige Einschränkung: In den letzten drei Monaten vor einer Wahl oder einem Referendum dürfen politische Werbedienstleistungen grundsätzlich nur für Sponsoren erbracht werden, die die dort genannten Voraussetzungen erfüllen. Dazu gehören beispielsweise Unionsbürger und bestimmte in der EU niedergelassene juristische Personen. Strengere nationale Vorschriften bleiben möglich. Es handelt sich also um ein faktisches Diskriminierungsgebot zulasten Drittstaatsangehöriger.
Vollständigkeit und Richtigkeit; Vertragsgestaltung
Die Anbieter politischer Werbedienstleistungen müssen nach Artikel 6 TTPW sicherstellen, dass solche Informationen, die sie im Zusammenhang mit der politischen Werbung erhalten haben und der Transparenzpflicht unterliegen vollständig und richtig bereitgestellt werden können. Der Dienstleistungsvertrag muss dies klar regeln. Eine Überprüfungs- oder Nachprüfungspflicht besteht hingegen nicht. Allerdings sollte eine gewisse Plausibilitätsprüfung erfolgen, da Anbieter von Werbedienstleistungen nach Artikel 7 Abs. 4 TTPW bei offensichtlichen Fehlern eine Hinweispflicht trifft.
Neben dieser Prüfobliegenheit beinhaltet Artikel 7 auch bestimmte Anforderungen an die Gestaltung des Dienstleistungsvertrages mit den für die Inhalte verantwortlichen, sogenannten Sponsoren. Es muss darin zum Beispiel ausdrücklich die Pflicht vereinbart werden, wer die nach der TTPW notwendigen Informationen bereitzustellen hat.
Dokumentationspflicht
Artikel 9 TTPW enthält eine Aufbewahrungspflicht für bestimmte Informationen. Das beinhaltet vor allem diejenigen Informationen, die für die Transparenzbekanntmachung (hierzu weiter unten) relevant werden.
Übermittlungspflichten und Aufbewahrung
Die TTPW sieht Übermittlungspflichten für bestimmte Informationen vor: nach Artikel 10 an die Herausgeber der politischen Werbung, nach Artikel 13 an ein Europäisches Archiv, nach Artikel 14 und 16 an die zuständigen Behörden und nach Artikel 17 an bestimmte berechtigte „Interessenten“. Das beinhaltet zwar im Wesentlichen „nur“ die Informationen, die ohnehin Teil der Transparenzbekanntmachung sein müssen. Nach Artikel 9 Abs. 3 TTPW sind diese Informationen aber für sieben Jahre aufzubewahren und folglich auch für diese Dauer (bei Anfrage) übermittlungspflichtig.
Vertreter in der Union
Letztlich ist noch anzuführen, dass – wie aus anderen Rechtsakten der Union bereits bekannt – nach Artikel 21 TTPW ein Vertreter in der Union zu benennen ist. Diese Pflicht gilt, wenn politische Werbedienstleistungen in der EU angeboten werden, ohne dass der Anbieter in der Union ansässig ist.
Pflichten für Herausgeber politischer Werbung
„Herausgeber politischer Werbung“ ist nach Artikel 3 Nr. 13 TTPW ein Anbieter politischer Werbedienstleistungen, der politische Werbung über ein beliebiges Medium veröffentlicht, zustellt oder verbreitet. Der Begriff ist also enger als der Begriff des Anbieters politischer Werbedienstleistungen nach Artikel 3 Nr. 6 TTPW, mit der Folge, dass die Pflichten für Anbieter politischer Werbedienstleistungen gegebenenfalls auch von Herausgebern zu beachten sind. Ob und wenn ja, in welchem Umfang, ist der jeweiligen Pflicht zu entnehmen.
Kennzeichnungs- und Transparenzpflicht
Die praktisch relevanteste, weil von außen leicht überprüfbare Pflicht, ist die bereits in Beitrag 3 thematisierte Kennzeichnungspflicht aus Artikel 11 TTPW. Aus der politischen Anzeige selbst muss hervorgehen, dass es sich um politische Werbung handelt, wer dafür verantwortlich ist, worauf sie sich bezieht, ob Targetingverfahren eingesetzt werden und wo die Transparenzbekanntmachung zu finden ist. Dies beinhaltet die Pflicht, dass die dortigen Angaben vollständig und richtig sind.
Die Kommission hat hierzu bereits einen Durchführungsrechtsakt erlassen (Verordnung 2025/1410).
Die Transparenzbekanntmachung nach Artikel 12 Abs. 1 Verordnung 2024/900 (TTPW) entspricht einer umfangreichen Informationspflicht. Bereitzustellen sind die folgenden Informationen:
- klare Angaben zum Sponsor (lit. a und b)
- wie lange die Anzeige öffentlich ist (lit. c)
- Höhe (und wie diese sich berechnet) und Herkunft der gezahlten Vergütung für die Werbedienstleistung (lit. d bis f)
- worauf sich die Anzeige bezieht (lit. g und h)
- wo sie archiviert ist (lit. i)
- zum Meldeverfahren (lit. j) – hierzu weiter unten
- frühere Maßnahmen gegen die Anzeige (lit. k)
- Verwendung bestimmter personenbezogener Daten (lit. l)
- die Reichweite der politischen Anzeige (lit. m)
Auch hier zeigt sich der überbordende und teils überflüssige Pflichtenkatalog der TTPW. Beispielhaft sei Artikel 12 Abs. 1 lit. i TTPW herausgegriffen; die Pflicht anzugeben, in welchem Archiv die politische Anzeige gespeichert ist. Hieran dürfte aber gar kein Interesse bestehen. Während die politische Anzeige veröffentlicht ist, kann sie schließlich ohnehin öffentlich eingesehen werden. Ist sie nicht mehr veröffentlicht, handelt es sich bei der politischen Werbung auch nicht mehr um eine politische Anzeige, da deren Veröffentlichung begriffsbestimmend ist (ohne Verbreitung, keine politische Anzeige). Dann gilt aber nach Artikel 12 Abs. 3 TTPW auch die Kennzeichnungspflicht nicht mehr, sodass interessierte Personen über die Anzeige ohnehin nicht mehr die Information erhalten können, in welchem Archiv die politische Anzeige gespeichert ist. Es bleibt zu hoffen, dass die nationalen, mit der Durchsetzung dieser Pflichten betrauten Behörden diese und andere handwerkliche Schwächen der TTPW bei der Durchsetzung berücksichtigen.
Besonders schwierig umzusetzen sein dürfte die Pflicht nach lit. m. Hiernach ist die Reichweite der politischen Anzeige (nach Möglichkeit) in der Transparenzbekanntmachung anzugeben. Da diese derart umfangreich sein wird, dass es kaum sinnhaft sein dürfte, diese direkt an die politische Anzeige anzufügen, wird sie praktisch regelmäßig über einen Hyperlink – oder bei Printmedien über einen QR-Code – aufrufbar sein. Gerade im digitalen Raum wird eine technische Verknüpfung, die eine präzise Reichweitenmessung so ermöglicht, dass diese automatisiert in der Transparenzbekanntmachung ausgespielt werden kann, kaum zumutbar sein. Bei der Durchsetzung der Vorschrift ist abermals entsprechende Zurückhaltung geboten. Ungefähre Angaben zur Reichweite der Anzeige – wie sie bei Printmedien ohnehin nur „technisch machbar“ sein dürften – müssen daher genügen.
Meldeverfahren
Wer politische Werbung herausgibt, muss nach Artikel 15 TTPW hierfür ein kostenloses und leicht bedienbares Meldeverfahren einrichten. So sollen Verstöße gegen die TTPW schneller erkannt und beseitigt werden können. Erfolgt eine Meldung durch eine Person zum Beispiel über einen auf der Webseite des Herausgebers eingebundenen Button „politische Anzeige melden“ (oder mit ähnlicher Formulierung), sind die daraufhin ergriffenen Maßnahmen, der meldenden Person unter bestimmten Umständen mitzuteilen. Zu dem Meldeverfahren gehört also nicht nur die Entgegennahme und die Bearbeitung der Meldung, sondern auch die Möglichkeit einer Beantwortung der Meldung.
Wie wirkt sich die TTPW auf den E-Commerce aus?
Die TTPW enthält Regelungen zur Ausgestaltung von politischen Werbedienstleistungen. Das umfasst auch solche, die digital erbracht werden. Allerdings handelt es sich hierbei nicht im eigentlichen Sinne um den E-Commerce betreffende Vorschriften, da nicht der Inhalt des Vertrages geregelt wird, sondern die Art und Weise der Erbringung von erfassten Werbedienstleistungen. Eine unmittelbare Wechselwirkung mit gesetzlichen Vorgaben zum E-Commerce ergibt sich daher nicht. Die beiden Rechtsbereiche stehen vielmehr nebeneinander. Auf die vertragliche Ausgestaltung hat die TTPW jedoch durchaus einen erheblichen Einfluss. So ist – wie oben bereits erwähnt – die Vertrags(gestaltungs)freiheit teilweise eingeschränkt beziehungsweise gesetzlich vorgezeichnet. Dies gilt es zusätzlich zu den Regelungen über die digitale Erbringung von Dienstleistungen zu beachten und umzusetzen. Zusätzlich gelten nach Artikel 2 Abs. 3 lit. c TTPW auch weiterhin die lauterkeitsrechtlichen Bestimmungen des UWG.
Die TTPW und der Digital Services Act (DSA) stehen zwar ebenfalls grundsätzlich nebeneinander. Da aber die Werbedienstleistung den Vermittlungsdienst begrifflich ausschließt, werden wenige Regelungen direkt einschlägig sein.
Fazit
Die TTPW schafft für politische Werbung ein weitreichendes Transparenz- und Sorgfaltssystem. Anbieter politischer Werbedienstleistungen müssen ihre Verträge und Prozesse so ausgestalten, dass erforderliche Angaben vollständig, richtig und langfristig verfügbar sind. Herausgeber politischer Werbung trifft insbesondere die Pflicht zur klaren Kennzeichnung sowie zu einer leicht erreichbaren Transparenzbekanntmachung über Sponsor, Finanzierung, Laufzeit, politischen Bezug, Targeting und – soweit möglich – Reichweite. Zudem müssen sie ein kostenloses, leicht zugängliches Meldeverfahren anbieten. Die TTPW ersetzt weder Datenschutzrecht noch sonstige Regeln für digitale Werbung, sondern tritt ergänzend daneben und erhöht insbesondere die vertraglichen, organisatorischen und technischen Anforderungen an politische Werbekampagnen.